PROMESA: un experimento que crea más dudas que certezas

Lo más claro que tienen abogados, economistas y asesores del gobierno conocedores de la ley federal de “Supervisión, Gerencia y Estabilización Económica para Puerto Rico” (PROMESA, por sus siglas en inglés) es que no saben cómo va a funcionar el estatuto. Si bien algunas ciudades de Estados Unidos han tenido juntas de control fiscal, la ley que impone ese organismo en la isla es una mezcla de reglamentos extraídos de leyes de quiebra que nunca se ha implementado en ningún estado o territorio estadounidense.

Una de las partes centrales de la ley, el título VI, que establece las reglas para una negociación voluntaria de la deuda, no garantiza que se logrará un acuerdo entre los bonistas y el gobierno. Si no hay acuerdo a través del título VI, entonces el título III de la misma ley estipula que Puerto Rico entraría en un proceso de quiebra en un tribunal del distrito federal.

Varios expertos que han estudiado la ley PROMESA anticipan que será el título III y no el VI el que regirá la solución final entre Puerto Rico y sus acreedores.

Richard Cooper, uno de los asesores del gobierno para la reestructuración, abogado del bufete Cleary Gottlieb que trabajó en la negociación del borrador de PROMESA, afirmó que “en muchos aspectos, mi punto de vista es que será muy difícil que el título VI funcione como un instrumento efectivo para alcanzar una reestructuración exhaustiva para toda la deuda del Estado Libre Asociado”.

“Pero eso no significa que no haya ejemplos donde se pueda usar el título VI para lograr reestructuraciones en agencias particulares”, dijo Cooper, quien explicó los principales mecanismos de reestructuración que ofrece la ley en un panel titulado ‘The ABCs of PROMESA’, como parte de un seminario organizado por el Ravitch Fiscal Reporting Program de la Escuela Graduada de Periodismo en la Universidad de la Ciudad de Nueva York el pasado 9 de agosto.

“Si se puede extrapolar la experiencia de las negociaciones de los acreedores de la Autoridad de Energía Eléctrica (AEE), se podría decir que una negociación voluntaria podría tener futuro en algunos casos. Pero cada entidad tiene sus particularidades y problemas… El ejemplo de la AEE, a la cual le tomó poco más de dos años reestructurar su deuda sin litigación mayor, no necesariamente será aplicable en otros contextos. No obstante, probablemente algunas podrán intentarlo”, dijo por su parte Carlos A. Rodríguez Vidal, abogado del bufete Goldman Antonetti & Córdova.

“La ley tiene dos carreteras: la carretera de la negociación de los acuerdos de manera voluntaria, que es el título VI, que establece un orden de negociación colectiva; y tiene el título III, que es la quiebra supervisada por un tribunal. Para que se apruebe la quiebra hay que certificar que no se pudo llegar a un acuerdo durante el proceso de negociación voluntaria. La Junta de Control Fiscal tendría que votar si se radica una petición de quiebra en la corte del distrito federal”, explicó por separado Rolando Emmanuelli Jiménez, abogado especialista en procedimientos de quiebra.

Las dificultades de la negociación voluntaria bajo el título VI

Antes de que comience un proceso de negociación voluntaria bajo el título VI de PROMESA, la junta de control fiscal dividirá las deudas por tipos de bonos, por ejemplo, bonos de obligación general, bonos de COFINA, bonos asegurados o bonos no asegurados.

Cada tipo de bono constituirá un grupo de negociación, donde los tenedores de bonos similares tendrán que negociar y llevar a cabo un proceso de votación para aprobar o rechazar un acuerdo. Para que se logre un acuerdo voluntario, la mayoría de los tenedores de la deuda que se esté negociando deben votar a favor de los cambios que se propongan a los términos de la deuda.

Además, los que voten a favor deben de poseer, entre todos, un mínimo de dos terceras partes de la deuda que se esté negociando. De esta manera, la mayoría del grupo que haya votado a favor del acuerdo y que a la vez posea dos terceras partes de la deuda o más, obligaría al grupo minoritario que haya votado en contra o que no haya votado, a aceptar los términos del acuerdo.

“Aunque haya un fondo de cobertura que tenga el 90% de los bonos, comoquiera tiene que convencer a la mayoría de los tenedores que están en ese mismo grupo para poder lograr el acuerdo. Así que en realidad el que tiene más poder en cuanto al peso de la cuantía de bonos no puede lograr la negociación solo si no logra la mayoría de votos dentro de su misma categoría”, dijo Emmanuelli Jiménez.

Explicó que este procedimiento busca evitar que haya un solo bonista con dos terceras partes de la deuda que obligue a la mayoría a aceptar o rechazar la negociación. Por ejemplo, si dentro de un grupo de “diez bonistas hay uno que tiene dos terceras partes (de la deuda) y vota a favor, todavía le falta conseguir cinco votos más para que sean la mayoría”.

Mientras que “en la medida en que algunos acreedores puedan detener la negociación porque tengan dos terceras partes (de la deuda), pues no se da el proceso de negociación y se acabó. Ahí lo que le quedaría a la Junta es radicar (la quiebra). Lo que quería el Congreso era que se le diera una oportunidad a la negociación voluntaria con los acreedores antes de salir corriendo para la corte”, dijo Emmanuelli Jiménez.

Por otra parte, Cooper sostuvo que “la forma en que el título VI fue redactado, con limitaciones específicas a la capacidad que tendrían los grupos de negociación para presentar sus reclamos, puede terminar limitando severamente su uso. El título VI hubiese sido mucho más fácil de usar si simplemente hubiese utilizado el esquema que se incluyó en el título III, que es el mismo que se usa en el código de quiebras y que tiene décadas de precedentes que apoyan y definen su campo de aplicación”.

Emmanuelli coincide con Cooper en que será difícil lograr un acuerdo voluntario.

“Porque primero depende de la voluntad de un montón de gente que tienen conflictos de intereses… El que tiene un bono de obligación general o uno de COFINA, está montado porque la ley PROMESA lo favorece, establece que tiene prioridad de pago y que su bono es asegurado y por ende hay que pagarle. Ese tipo de bonista no va a querer negociar porque se siente mucho más satisfecho con su posición de que eventualmente le van a pagar”, amplió Emmanuelli Jiménez.

Carlos A. Rodríguez Vidal resaltó que para negociar bajo el título VI “la fecha en que se nombren los grupos de bonistas, por cabeza y por valor, es importante porque los bonos se revenden; el que tiene un bono hoy no es el mismo que el que tiene ese bono el año que viene, porque se revenden en el mercado secundario”. Recordó que las firmas de inversión que compran bonos de Puerto Rico en la actualidad son principalmente firmas de “inversores especializados”, como los fondos de cobertura, quienes compran deudas de alto riesgo esperando recibir grandes ganancias a través de procesos de reestructuración o con demandas.

Al final, la Junta de Control Fiscal tiene que aprobar los acuerdos a los que se haya llegado en la negociación a través de una certificación. Aun así, Emmanuelli Jiménez entiende que los bonistas que no estén de acuerdo con la negociación podrían someter demandas declarando que la ley PROMESA es inconstitucional.

“Es difícil predecir si lo que guiará la reestructuración de la deuda gubernamental será la negociación voluntaria bajo el título VI o el proceso de quiebra en un tribunal bajo el título III”, dijo Rodríguez Vidal, quien señaló que la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados y la Autoridad de los Puertos quizás sean las entidades más propicias a embarcarse en un proceso de negociación voluntaria.

Por su parte, el economista Sergio Marxuach describe la ley PROMESA como un “híbrido” donde se mezclan conceptos de reestructuración de deudas soberanas, como el título VI, y conceptos del código de quiebras de Estados Unidos, como el título III. El resultado de esta mezcla fue “un nuevo animal que nadie parece saber cómo va a funcionar”.

“Ni siquiera el señor Millstein o Cooper, quienes participaron directamente en algunas de las negociaciones del borrador, pueden decirte exactamente cómo va a trabajar porque nadie sabe realmente; esto es algo nuevo. Y a cambio de ese alivio tan incierto, nos han pedido que paguemos un precio político muy alto”, dijo Marxuach, director de política pública del Centro para una Nueva Economía (CNE). Jim Millstein es el principal asesor en reestructuración del gobierno y presidente de la firma Millstein & Co.

El precio de la PROMESA incierta

La intención legislativa de PROMESA es mucho más amplia que la de proveer un mecanismo de negociación voluntaria de las deudas de Puerto Rico. “Sin duda, uno de los motivos de los legisladores fue el de propiciar que Puerto Rico le pague a sus acreedores de modo satisfactorio a ellos y en los mejores intereses de los acreedores de Puerto Rico, no en los mejores intereses de Puerto Rico ni de sus habitantes”, sostuvo Rodríguez Vidal.

“No se puede perder de vista que los demás títulos de la ley están diseñados para reafirmar el control político y económico de los Estados Unidos sobre Puerto Rico y para imponer un modelo de gobierno que sea aceptable a los Estados Unidos y a los acreedores de Puerto Rico sin atender rigurosamente cómo se debe desarrollar su economía”, añadió Rodríguez Vidal.

“Si el sistema legal no es capaz de proveer las soluciones que nos sacarían de esto, o que de alguna manera nos guiaría por un camino viable para la sociedad puertorriqueña, ¿cómo distribuimos el dolor, quién decide, bajo qué criterios?”, preguntó Marxuach, quien participó también de la sesión del Ravitch Fiscal Reporting Program, ante unos 30 periodistas de Puerto Rico y Estados Unidos y funcionarios del Banco de la Reserva Federal de Nueva York.

“Mucha gente sigue hablando sobre quién va a ser el próximo gobernador de Puerto Rico. Yo me enfocaría más en quién será el próximo presidente del Senado, especialmente si gana el partido estadista (PNP), porque esa persona va a tener mucho poder sobre cómo corre el gobierno y qué actitud tomará el gobierno respecto a la Junta”, dijo Marxuach.

Marxuach anticipa el ejercicio del derecho a la expresión pública como forma de contrarrestar el poder que tiene la ley PROMESA; ya sea a través de presentar propuestas a la Junta para mejorar su propio plan fiscal, someter demandas, ya que la ley provee para que las decisiones que sean tomadas por la Junta sean retadas en los tribunales, o a través de la protesta.

“Ahora mismo hay gente en la calle en Puerto Rico que han tomado esa ruta. Las opciones no son mutuamente excluyentes: se pueden ejercer las tres. La pregunta es, ¿qué va a hacer la Junta de Control Fiscal de frente a diferentes grupos en Puerto Rico que ejercerán diferentes modos de expresión? ¿Les prestarán atención o actuarán como tecnócratas y simplemente los considerarán un problema político que concierne solo a los políticos?”, cuestionó Marxuach.

Marxuach entiende que la ideología de los miembros de la Junta, que deben ser nombrados para el 15 de septiembre por el presidente de Estados Unidos, será determinante en las decisiones que tomen en cuanto a quién gana y quién pierde.

“Es un proceso muy contencioso y contradictorio, y usualmente lo ganan las personas que tienen mejor acceso, los mejores cabilderos, los mejores abogados, la gente en el poder, lo cual se traduce en un problema social. Mucha gente no va a estar feliz con los resultados y tiene que decidir qué hacer cuando les corten los beneficios, cuando les recorten las pensiones o cuando sus hijos de condiciones especiales no puedan tener tratamiento o las terapias que él o ella necesita en la escuela pública”, dijo Marxuach.

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