En el recién publicado Plan Fiscal la administración actual enfatiza la necesidad de aliviar la brecha presupuestaria y restaurar el crecimiento económico adhiriéndose a siete principios, entre ellos: mejorar los controles presupuestarios y la transparencia financiera. En específico, señala la necesidad de realizar un inventario de gastos fiscales y de presupuesto. Pero, ¿qué significa esto?
Según el documento, el gobierno debería implementar mecanismos efectivos de fiscalización y rendición de cuentas, tales como:
- Requerir un inventario perpetuo de incentivos contributivos para evaluar el impacto en los ingresos del gobierno.
- Requerir informes periódicos analizando el costo/beneficio de los gastos fiscales.
- Elaborar un presupuesto anual de gastos fiscales que presente estimados de ingresos en cifras brutas (“gross basis”) y que se ajuste para reflejar el impacto en exenciones y deducciones contributivas existentes y propuestas.
- Requerir la aprobación del presupuesto anual para incentivos contributivos.
En Espacios Abiertos, organización que promueve la transparencia financiera, entendemos que ya es hora de que el gobierno adopte dichos mecanismos para saber sobre los gastos fiscales y que rinda cuentas claras por su gestión.
Por décadas, la estrategia de desarrollo económico del país se ha caracterizado por la asignación de millones de dólares y la aprobación de créditos, decretos de exenciones contributivas y deducciones para promover que empresas se establezcan en Puerto Rico para crear empleos e incentivar la economía del país. Sin embargo, no sabemos si se logran los beneficios que prometen ni cuál es la verdadera aportación al crecimiento económico de Puerto Rico.
Este dinero lo deja de recibir el fisco, pues se concede a las empresas como forma de incentivar determinadas actividades, lo que supone una disminución de los ingresos del Estado. A modo de ejemplo, el informe KPMG de 2014, en su apéndice B titulado “Business Tax Expenditures” reveló un total de $556,054,582 de gastos en exenciones, deducciones y créditos contributivos.
Entonces queremos saber: ¿cuáles son los resultados de esta inversión?
En Estados Unidos, por ejemplo, hay 44 estados que publican informes anuales sobre gastos fiscales y tributarios. De estos 44, Oregón, Minnesota y Washington, D.C. son los que mejor reportan sus gastos. Veamos.
En el informe de gastos fiscales de Oregón podemos observar las siguientes particularidades:
- Es accesible – se publica en Internet de forma clara y comprensible y se puede acceder a él fácilmente.
- Se publica anualmente.
- Es detallado – incluye el costo total estimado para el gobierno sobre todos los gastos fiscales.
- Es descriptivo – incluye título del incentivo, criterios de elegibilidad, valor para los beneficiarios y otros parámetros relevantes.
- Contiene la cita legal y el año de aprobación – esto es importante para aquellos interesados en el trasfondo histórico y los fundamentos legales para determinado gasto fiscal y determinar cómo puede ser revisado.
- Contiene un análisis sobre quiénes se benefician – incluye información sobre el impacto de la distribución de los beneficios por nivel de ingreso o tamaño de negocio. Un análisis distribucional permite a los elaboradores de política pública determinar quiénes son los que realmente se benefician con las preferencias contributivas.
- Detalla el propósito – incluye una razón fundamental para cada gasto fiscal. Por ejemplo, en su informe describe el propósito de las deducciones de “income tax” por el plan médico de empleo propio como “promoting the purchase of health insurance by the self-employed and provid[ing] some degree of equity between the self-employed and employees covered by employer-sponsored health care insurance.”
- Establece “Sunset Dates” o fechas de expiración para cada gasto fiscal – en el 2009, se estableció un mecanismo por el cual casi todos los créditos contributivos por “income tax” expiran cada seis años. De ese modo, una tercera parte de los créditos por “income tax” en el Estado se revisan cada dos años cuando la legislatura establece su presupuesto bianual.
- Contiene estándares de evaluación – las evaluaciones de los incentivos contributivos son estandarizadas sin ningún personal de partidos políticos responsable por su evaluación. Estas revisiones deben incluir el propósito, los beneficiarios y efectividad del incentivo.
Por su parte, el informe de gastos fiscales de Washington, D.C. se distingue por lo siguiente:
- Requiere una evaluación exhaustiva sobre los principales incentivos contributivos – el director de Finanzas revisa todos los incentivos contributivos y otros créditos, exenciones y deducciones en un ciclo de 5 años.
- Los informes incluyen: recomendaciones de políticas públicas; evaluaciones sobre si los créditos, exenciones y deducciones cumplieron sus objetivos; y el análisis de desarrollo económico incluye un requisito adicional para medir el impacto económico.
- Establece estándares para realizar el análisis económico – los informes evalúan si el crecimiento económico hubiera ocurrido sin el incentivo y el análisis examina si los beneficios económicos de los incentivos fueron contrarrestados por efectos negativos en otros asuntos.
- Se evalúa el impacto económico – se realiza un análisis que mide el impacto económico de las preferencias tributarias, incluyendo: si el impacto económico del incentivo contributivo se hubiera logrado sin el incentivo; en qué medida el impacto económico del incentivo contributivo fue contrarrestado por pérdidas económicas en otro lugar/sector; si el promedio del impacto económico para un nivel de gastos fiscales equivale al costo del incentivo contributivo; y el efecto del impacto económico indirecto del incentivo contributivo.
Del mismo modo, en Minnesota los informes de gastos fiscales incluyen:
- Una evaluación exhaustiva de los principales incentivos contributivos – la oficina del contralor legislativo (oficina no partidista) evalúa al menos un programa de incentivo cada año. También, los legisladores de la Comisión Legislativa de Auditoría desarrollan un plan para cada evaluación para asegurar que la investigación rinde la información que los elaboradores de política pública necesitan para tomar decisiones informadas.
- Un análisis de incentivos para compañías específicas – la Oficina del Auditor Legislativo estudia los incentivos exclusivos otorgados a proyectos individuales o compañías. La Oficina produce un informe sobre buenas prácticas para los incentivos exclusivos al menos una vez al año. El itinerario del Auditor Legislativo debe asegurar que al menos una vez cada cuatro años el Auditor Legislativo complete un análisis sobre las mejores prácticas de incentivos contributivos exclusivos.
En conclusión, lo que propone el gobierno de Puerto Rico son medidas de sana administración pública que deben ser implementadas a la mayor brevedad posible. Para lograrlo, en Espacios Abiertos proponemos crear un repositorio público donde se publiquen los informes de gastos fiscales de manera proactiva (sin que nadie los tenga que pedir) y donde se incluyan todos los decretos de exención, para poder evaluar la efectividad o fracaso de estos incentivos. Esto es cónsono con nuestro estado de derecho, ya que estos documentos son públicos y deberían estar fácilmente al alcance de quien los quiera revisar.
