Reformas contributivas: Del dicho al hecho…

Desde los años 70 se han llevado a cabo cinco reformas contributivas que han alterado la estructura del sistema, la carga contributiva y su administración. (Suministrada)

16 de mayo de 2016 Por Especial para Diálogo Puerto Rico

Por: José G. García

El sistema contributivo de Puerto Rico ha evolucionado durante las últimas cinco décadas. Sin embargo, aún prevalecen los mismos problemas que han sido señalados por académicos y expertos de este tema en diferentes estudios que se han realizado.

Desde los años 70 se han llevado a cabo cinco reformas contributivas que han alterado la estructura del sistema, la carga contributiva y su administración. A la vez, prevalecen serios problemas de equidad, falta de neutralidad fiscal, exceso de incentivos contributivos y complejidad en la administración de los impuestos, de acuerdo al profesor James Alm (2006). También existe un serio problema de evasión contributiva del impuesto sobre ingresos a individuos como de los impuestos al consumo (impuestos sobre ventas y uso y arbitrios especiales) a pesar de que dicha evasión ha disminuido de forma gradual recientemente.

Con el fin de poder conocer la efectividad de los cambios más sobresalientes establecidos al sistema impositivo, en este artículo se incluye un resumen de los hallazgos preliminares de una investigación académica que realiza el autor sobre las reformas contributivas durante el periodo de 1975 al 2011. Cada una de estas reformas o propuestas han tenido diferentes objetivos, los cuales están enmarcados en los principios de tributación y la política pública esbozada por la diferentes administraciones de gobierno .

Diseño y alcance

El diseño de un sistema contributivo parece ser algo sencillo por lo menos en lo que se refiere a su objetivo principal, que es recaudar los recursos necesarios para poder financiar las operaciones del gobierno, según los economistas estadounidenses Alan J. Auerbach y Kevin A. Hassett (2005). No obstante, estos expertos indican que el gobierno podría buscar los fondos suficientes que le permitan financiar su nivel de gastos, haciendo “el menor daño posible”, a la vez que se distribuye la carga contributiva equitativamente. Esto se podría lograr en la medida en que los impuestos sean de una base amplia con tasas bajas e uniformes. Así ocurren pocas distorsiones en el sistema económico y fiscal, lo que facilita la administración y el cumplimiento.

Objetivos Tributarios

El análisis de las pasadas cinco reformas contributivas que han sido “implantadas” (1975, 1987, 1994, 2006 y 2011) nos indica que estas no han alcanzado los objetivos de neutralidad fiscal, simplicidad y equidad.

Neutralidad fiscal

Un indicador relevante que demuestra cómo las reformas contributivas realizadas en la Isla durante las últimas décadas no han aumentado la capacidad del sistema contributivo de generar recaudos es la razón entre los ingresos netos al Fondo General y el Producto Nacional Bruto a precios corrientes (ICRF). Si observamos la Gráfica I vemos que durante el 1975, cuando ocurrió la primera reforma contributiva, el ICRF alcanzó su nivel máximo de 16.8%, que luego ha venido disminuyendo de forma consistente hasta llegar a un mínimo de 12.3% durante el periodo 2010-2012. Hay que destacar que la reducción más significativa en el ICRF se observó luego de ser implantada la reforma contributiva del 2006, donde este indicador se redujo a 13.7% (2006-2008) comparado con 17.5% en el periodo de 1994-1997, una disminución de 3.8%. Esto, a pesar de que dicha reforma del 2006 incluyó el Impuesto sobre Ventas y Uso (IVU) y otros impuestos legislados, lo que representó más de $800 millones adicionales en recaudos para el Fondo General. La recesión que hemos tenido en los últimos diez años parece también haber contribuido a la pérdida de capacidad del sistema de poder generar nuevos recaudos.

Gráfica I
Fuente: Departamento de Hacienda, Junta de Planificación y el autor.

Simplicidad

Otro objetivo que deben perseguir los sistemas contributivos es la simplicidad. Según Paul Weinstein, director del Programa Graduado de Administración Pública de Johns Jopkins University, en la medida que los sistemas sean menos complejos se reduce la brecha de impuestos (tax gap). Para lograr alcanzar la simplificación es necesario reducir o consolidar los incentivos contributivos y disminuir las tasas marginales como la complejidad de las leyes impositivas, de acuerdo con Weinstein (2013). Todo esto incide sobre los costos de administración del sistema. No obstante, el objetivo de la simplificación está vinculado al de eficiencia y este último tiende a “chocar” con el logro de mayor equidad.

En Puerto Rico este objetivo ha sido perseguido por casi todas las reformas contributivas implantadas y se ha observado cierto avance, pero al presente nuestro sistema contributivo adolece de ser uno de alta complejidad.

Gráfica II
Fuente: Departamento de Hacienda, Harris Lowell (1971), Tax System of Puerto Rico: Survey and Recomendations y Ramón Cao (2004), Impuestos en Puerto Rico.

Si partimos de la reforma contributiva de 1975, en esta no se adoptaron los cambios propuestos ante el objetivo de recaudos para poder atender la crisis fiscal prevaleciente. Por ende, no hubo cambios tampoco en lo que corresponde a la simplificación del sistema impositivo. La reforma contributiva de 1987, contrario a la del 1975, presentó avances significativos en esta dirección, al reducir el número de escalas contributivas de 15 a 4 y bajar las tasa máxima de 50% a 36% (ver Gráfica II ). Además se redujeron o aumentaron algunas exenciones y otras se eliminaron.

En cambio, la reforma contributiva de 1994 resultó ser más efectiva, ya que uno de los avances que tuvo en cuanto a la simplificación del sistema fue que pudo integrar todas las leyes contributivas bajo el Código de Rentas Internas de Puerto Rico, al igual que existe en la esfera del gobierno federal. Un indicador que demuestra en parte la reducción en la complejidad del sistema es que posterior a la implantación de la reforma del 1994 se redujo la evasión contributiva, según el economista Ramón Cao (2004).

Las dos reformas más recientes (2006 y 2011) no trajeron cambios suficientes para hacer el sistema contributivo uno más simple, de mayor cumplimiento y menor costo administrativo. Esta situación se agravó aún más ante los múltiples cambios que se han hecho al sistema contributivo en los últimos años.

Equidad

El asunto de la equidad ha sido parte importante en los objetivos perseguidos en las reformas contributivas realizadas en la Isla. Se espera que en la medida que los sistemas contributivos distribuyan con equidad la carga impositiva sobre las personas, esto deberá repercutir en un mejoramiento de la distribución del ingreso de la sociedad.

Un aspecto que repercute sobre la distribución del ingreso de la sociedad es la progresividad de los impuestos. Se espera que a medida que los impuestos sean progresivos se distribuye mejor la carga contributiva y existe mayor equidad en el sistema. Podemos destacar que la estructura contributiva del impuesto a los individuos continuó siendo progresiva hasta el 2013. A pesar de que con las pasadas reformas contributivas implantadas se han reducido las escalas marginales de ingresos y la tasa marginal máxima, el impuesto sobre ingresos de individuos mantiene cierto grado de progresividad.

Por otro lado, en la Gráfica III se observa una reducción sustancial en la carga contributiva a base de las tasas efectivas de los individuos.

Gráfica III
Fuente: Departamento de Hacienda y estimados del autor.

Resumen

A continuación se resume los hallazgos preliminares de nuestra investigación:

Las propuestas dirigidas a hacer cambios fundamentales al sistema contributivo no fueron, en ciertas ocasiones, implantadas por diversas razones económicas, políticas e institucionales durante las últimas cinco décadas. Esto no ha permitido que el sistema contributivo se haya podido ajustar a las tendencias observadas en otros sistemas contributivos a nivel internacional, los cuales dependen más de impuestos al consumo. La reforma contributiva del 2015 propuesta por el gobernador el pasado año se orientaba en esta dirección, pero la misma no fue aprobada.

La reformas contributivas no han sido lo suficientemente integrales para ser efectivas y mover al sistema hacia una verdadera transformación contributiva, como planteaba el exjuez del Tribunal Supremo de Puerto Rico, Lino Saldaña (1983). En la mayoría de los casos o han sido reformas parciales o sus medidas no se han implantado con el rigor adecuado.

A través de los años el sistema contributivo de la Isla ha perdido capacidad de generar ingresos para financiar las operaciones del gobierno.

Otro hallazgo que se desprende de esta investigación es que las reformas contributivas realizadas han tenido problemas desde su diseño ya que, una vez implantadas, por lo general no han sido neutrales en términos fiscales, lo que ha inducido a tener que legislar de forma inmediata para subsanar las insuficiencias de recaudos. Estas medidas impositivas adicionales han traído mayor complejidad al sistema.

Con respecto al objetivo de simplicidad en un sistema impositivo, las principales reformas contributivas o propuestas han perseguido lograr esta meta y se han dado pasos de avances en esa dirección, pero todavía el sistema contributivo es uno de alta complejidad y difícil de administrar.

Por último, sobre el objetivo de la equidad, las reformas por lo general han logrado reducir sustancialmente la carga contributiva promedio a los individuos principalmente en niveles de ingreso bajos y moderados. Además se observa que prevalece cierta progresividad en el impuesto sobre ingreso de los individuos, aumentando un poco el nivel de progresividad en los últimos años. No obstante, la introducción de impuestos indirectos como el IVU le ha añadido regresividad al sistema contributivo en su conjunto. Esto requiere que para futuras reformas se continúe reduciendo la carga contributiva a los individuos de ingresos bajos y moderados a la vez de buscar la forma de compensar por regresividad (en términos relativos, se tienden a afectar más a las personas de bajos ingresos).

El autor es profesor adjunto del Departamento de Economía y la Escuela Graduada de Administración Pública de la Universidad de Puerto Rico, Recinto de Río Piedras.

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