Por: Omaya Sosa
El Gobierno de Puerto Rico enfrenta hoy una debacle fiscal que afecta directamente a sus ciudadanos. Esto se debe a la negligencia sostenida de funcionarios clave durante, al menos, los pasados 15 años.
Nadie ha sido referido o amonestado, investigado, ni procesado por lo que, según las leyes vigentes, podrían ser delitos.
Mientras tanto, el déficit público anual creció en un 600% desde el año fiscal 2000, según las cifras provistas por la Oficina de Gerencia y Presupuesto (OGP). La deuda pública ronda los $71,171 millones y su pago en el año fiscal 2016 absorberá el 16% del presupuesto consolidado, casi el doble de lo que se asigna a Educación y Salud, y seis veces lo que se asigna a la Policía.
El Informe Krueger, emitido en junio, estima que al 2015 y prospectivamente la deficiencia real entre ingresos y gastos del gobierno fluctuaría entre $3,500 millones y $8,500 millones anuales.
Aunque hay por lo menos media docena de leyes que prohíben el sobregasto, la emisión de deuda para pagar déficit, y la erogación de fondos públicos en asuntos que no sean estrictamente necesarios para las funciones de ley de las agencias, nunca han habido consecuencias para los principales responsables: los secretarios de Hacienda, los directores ejecutivos de la Oficina de Gerencia y Presupuesto (OGP), los presidentes del Banco Gubernamental de Fomento (BGF), y sobre todo, los gobernadores de Puerto Rico. Así lo reconocieron los jefes de las tres agencias.
También ha habido total impunidad para los jefes de agencias y corporaciones públicas que exceden sus gastos y que podrían ser referidos por el director ejecutivo de OGP, el secretario de Hacienda de turno y el propio gobernador para acción incluso criminal al Departamento de Justicia, como disponen las leyes orgánicas de ambas agencias y la Ley de Reforma Fiscal del 2006, indagó el Centro de Periodismo Investigativo (CPI).
El profesor Hiram Morales, exdirector de la Oficina de Ética Gubernamental, explicó que los legisladores han abordado el tema de la negligencia de los funcionarios en los asuntos del manejo presupuestario y fiscal del gobierno a través de leyes especiales que imponen penas administrativas y penales, pero no desde el punto de vista de la ética, por lo que no manejó ningún caso de este tipo durante su incumbencia en la dependencia desde 1997 a 2007.
En declaraciones escritas el Departamento de Justicia indicó que la agencia sólo han atendido dos casos relacionados a estas leyes, ambos por querellas contra legisladores en asuntos menores que no han resultado en acusaciones. Justicia confirmó que nunca ha procesado a un funcionario del Ejecutivo por violaciones a las leyes fiscales y presupuestarias.
El secretario César Miranda no estuvo disponible para una reacción sobre el asunto, pero su oficial de prensa, Amber Lee Vélez, envió una ponencia del funcionario en donde este establece que la negligencia fiscal es una forma de corrupción y la gran cantidad de contratos de gobierno, una vía para la comisión de este delito.
Ya desde el 2006, el gobernador Aníbal Acevedo Vilá había declarado que el gobierno se encontraba en una “crisis fiscal” por la negligencia de las administraciones anteriores. Esto volvió a ocurrir en el 2009 bajo el mandato de Luis Fortuño quien declaró una “grave emergencia fiscal” en la Ley 7 por causa de “las políticas fiscales irresponsables” implementadas desde 2006 “donde se usaron proyecciones irreales de ingresos para justificar gastos en exceso”, reza la exposición de motivos del estatuto. Sin embargo, durante su administración, el déficit se disparó de los cerca de $1,974 millones registrados en el 2006 a $3,393 en el 2012, según el Informe Financiero del Estado Libre Asociado.
La actual administración de Alejandro García Padilla hizo lo propio con la Ley 66 tras la degradación del crédito del gobierno, donde se adjudica la situación a la “falta de prudencia y eficiencia” de pasadas administraciones en el uso de los recursos públicos y a la incapacidad de generar actividad económica. En su discurso público, el equipo fiscal de esta administración, y en ocasiones el propio Gobernador han sido más severos, acusando directamente a la administración Fortuño de decisiones negligentes. En su Mensaje de la Situación de Estado del País, ofrecido a la Legislatura en abril, García Padilla dijo que la administración Fortuño realizó “préstamos irresponsables” ya que en cuatro años tomó más dinero prestado que otros siete gobernadores juntos en 52 años de gobierno. Excluyó de su análisis a sus correligionarios Acevedo Vilá y Sila Calderón. Tampoco ha hecho referidos para que se investigara nada.
¿Por qué no se ha tomado acción?
Ninguno de los tres funcionarios que ocupan los puestos en la presente administración – el director de OGP, Luis Cruz, el secretario de Hacienda Juan Zaragoza, y la presidenta del BGF, Melba Acosta- pudieron responder la pregunta pese a que reconocieron que la impunidad es buena parte del problema fiscal de Puerto Rico.
A pesar de lo compleja que parece la situación debido a la acumulación de $71,171 millones en deuda pública de diversos tipos y a la cantidad de medidas ideadas administración tras administración para continuar operando en déficit, todo ha sido bastante simple y evidente por las pasadas dos décadas. Una revisión de los Estados Financieros del ELA muestra que desde el 1999 la Isla solo ha alcanzado los recaudos proyectados en cuatro años fiscales. En función de estas proyecciones erradas es que el gobierno asigna sus gastos. A esto se suma que las agencias y corporaciones públicas consistentemente han gastado más de lo presupuestado y que el Estado históricamente no incluía el pago de la deuda pública y préstamos y transferencias para cubrir déficits entre sus gastos. Juntos, la sobreestimación de recaudos y el sobregasto, producen una deficiencia fiscal enorme. Presupuesto tras presupuesto dicha brecha se ha cubierto con emisión de deuda, medidas fiscales de recaudo “de aire” o “de fantasía” y contabilidad creativa. El análisis realizado por los ex economistas del Banco Mundial Anne Krueger, Ranjit Teja y Andrew Wolf por encomienda de la administración García Padilla, evaluó que la sobrestimación “sistemática” y “extremadamente optimista” de recaudos desde 2004 ronda los $1,500 millones anuales y el verdadero déficit fiscal del Gobierno de Puerto Rico es “mucho mayor” que lo que se ha asumido hasta el presente. Diversos estudios a través de los años habían señalado ya los serios problemas que tienen el proceso presupuestario y de estimación de recaudos, y la contabilidad general del gobierno sin que ninguna administración haya tomado acción. El resultado es la monumental deuda que pagan los ciudadanos, de la cual al presente el gobierno nunca ha dado cuenta. Pese a peticiones múltiples del CPI, el BGF y OGP no pudieron precisar cuánto de ese dinero ha sido invertido en obra que verdaderamente beneficie al país y su desarrollo económico, y cuánto ha sido para obra superflua o redundante, tales como facilidades municipales de todo tipo o megaestructuras que se convierten en elefantes blancos, o para cubrir déficit. El BGF solo pudo proveer un desglose de la deuda por agencia o corporación pública que da cuenta de $61,542 millones. Pese a múltiples peticiones no ha provisto el desglose de la procedencia de los restantes $10,000 millones que el BGF sostiene que el gobierno tiene en deuda en su informe de cierre de año fiscal 2015.
A preguntas del CPI, Acosta indicó que no corresponde al BGF pasar juicio sobre la pertinencia de una obra o proyecto cuando una agencia, corporación o municipio pide un préstamo; sólo le toca evaluar su capacidad de repago. Pese a que la actual administración del gobernador Alejandro García Padilla ha sostenido que terminó con el patrón de negligencia fiscal, tal y como lo han reclamado sus predecesores, los datos y hechos confirman que continúa. Desde que entró en funciones en enero de 2013 este gobierno ha concedido más de $13,000 millones en contratos, cifra comparable a la del gobierno anterior, según el Registro de Contratos de la Oficina del Contralor, y en junio volvió a firmar un presupuesto -el más alto de los pasados cinco años- que excluye el pago de $300 de millones en deudas de agencias con el BGF. Ante cuestionamientos, Acosta reconoció que la Asamblea Legislativa dejó fuera del presupuesto corriente dichas partidas correspondientes a pagos de deuda de agencias con el BGF, afectando la ya delicada liquidez del BGF. La presunta “reserva” que creó el presidente de la Comisión de Hacienda, Rafael “Tatito” Hernández, es en realidad el pago de deuda local que está siendo empujada hacia el futuro, encontró el CPI. Contrario a lo que dispone la Ley de Reforma Fiscal de 2006, el presupuesto tampoco incluye consolidación de agencias ni recortes significativos de gastos. El director de OGP reconoció en entrevista con el CPI que en el presupuesto corriente no se hicieron cambios estructurales al gobierno, ni recortes de nómina. Según dijo, los cambios formarán parte del plan que elabora la Junta Fiscal nombrada por el gobernador a raíz de las recomendaciones del Informe Krueger y que deberá de estar listo el 30 de agosto.
La culpa es huérfana
¿Por qué todas las administraciones de gobierno presupuestan gastos utilizando una cifra de estimado de recaudos que a todas luces es falsa? ¿Por qué se permite que los jefes de agencias y corporaciones públicas gasten más de lo que se les asigna? ¿Quién es el responsable? Cruz, Zaragoza, y Acosta quienes están en el ojo del huracán de la crisis actual difieren en mayor o menor grado en sus respuestas, pero coinciden en una cosa: nunca ha habido consecuencias.
“Yo te diría que (el principal factor) es la falta de disciplina, la falta de disciplina en todas las áreas. Falta de disciplina para gastar, falta de disciplina para estimar, falta de disciplina para pedir prestado responsablemente, falta de disciplina fiscal. Eso es lo que nos ha llevado a esto”, afirmó Zaragoza. “La crisis fiscal del gobierno te diría que es (por) falta de disciplina. Gente corriendo agencias y no les importa si tienen un déficit o no”, apuntó. “Por eso es que el Banco (Gubernamental) de Fomento está como está, porque entonces iban y le pedían chavos prestados al Banco de Fomento. Mira lo que pasó con (la Autoridad de) Carreteras, y entonces tampoco hay consecuencias para nadie”, agregó en referencia al préstamo interino de $2,000 millones que el BGF le hizo a la corporación pública y que ahora no puede pagar. ¿Y por qué no hay consecuencias? Si uno lo hiciera, estaría preso ¿no?, indagó el CPI. “Sí, raya en la negligencia”, admitió Zaragoza. La Presidenta del BGF y Agente Fiscal del gobierno, Melba Acosta, y el director de OGP, Luis Cruz, quienes han estado en puestos de liderato fiscal en administraciones anteriores, tampoco pudieron explicar por qué nadie ha sido procesado. Acosta citó como ejemplo la prohibición a las agencias de que gasten más de un 50% de su presupuesto en año eleccionario, incluida en la Ley Orgánica de OGP y que implica posibles cargos criminales. “Eso lo ha violado todo el mundo, nadie ha hecho valer esto”, aseguró.
Letra muerta
Los principales estatutos que rigen el orden fiscal y contable de Puerto Rico son las leyes orgánicas de OGP y del BGF, la Ley de Contabilidad del Gobierno, y la Ley de Reforma Fiscal del 2006. Esta última fue aprobada hace ya casi una década por la Asamblea Legislativa dada la seria situación fiscal que ya enfrentaba el gobierno y que provocó su cierre temporal. El estatuto incluyó estrictas limitaciones al gasto público, tales como una orden de no aumentar el presupuesto y una prohibición de emitir deuda para cuadrar o saldar déficit, y aumentó las penas para los funcionarios infractores. Sin embargo, nunca se cumplió a cabalidad con sus disposiciones y en el 2009, administración de Luis Fortuño, se aprobó la Ley 2 suspendiendo por dos años fiscales, que luego se convirtieron en tres, la prohibición de cuadrar el presupuesto con deuda. De hecho, ya se ha dicho que Puerto Rico “no cuenta con una legislación integrada y coherente de responsabilidad fiscal”. La carencia de una política fiscal clara y coherente ha llevado a una débil función por parte de las organizaciones a cargo de gestionar los asuntos económicos y fiscales, destaca en sus hallazgos el estudio Gobernanza y Responsabilidad Fiscal: Una plataforma para la gestión de los asuntos públicos en Puerto Rico, realizado en 2014 por el Centro de Gobernanza Pública y Corporativa de la Universidad del Turabo. Aparte de la indisciplina, buena parte del problema fiscal de Puerto Rico surge del mismo proceso que se sigue para preparar el presupuesto ya que, según tres fuentes cercanas a este proceso que hablaron bajo condición de anonimato, se realiza prácticamente “a ciegas”. Los datos y los entrevistados confirman el planteamiento de las fuentes. Los Estados Financieros del Estado Libre Asociado de Puerto Rico donde finalmente se establecen los ingresos y gastos certificados del gobierno se entregan hasta dos años después de finalizado el año fiscal, por lo que al momento de preparar el presupuesto no están disponibles. De hecho, la semana pasada el gobierno anunció que incumpliría con el plazo de entrega de los Estados Financieros del 2014 que aún no están listos, pese a que ya se firmó el Presupuesto de 2016.
“No es muy útil”, reconoció Zaragoza sobre el momento en que finalmente se publica el importante documento.
El retraso es particularmente dañino en el caso de los gastos, ya que al cierre de año hay agencias que llegan con “cajas” de facturas que no han sido pagadas ni entradas en los sistemas de Hacienda, lo que abona a que se desconozca la deficiencia fiscal real del gobierno.
“Lo que sí se da, y te soy sincera, sí se da mucho, es que (las agencias) compran cosas, facturas y cosas que no llegan a Hacienda, entonces cuando se hace la auditoría empiezan a salir. Eso se da todavía. Cuando cierran el año, el libro, y empiezan a auditar, llegan cajas a Hacienda. Eso pasa todavía sobretodo de Salud, de Educación, de facturas que nunca entraron al sistema de Hacienda. Ahí sí, ahí definitivamente hay un sobregasto y puede estar en $200 a $300 millones”, afirmó Acosta, también ex secretaria de Hacienda.
Esta es una de las prácticas criticadas duramente por el Informe Krueger lo que, junto a la falta de sistemas de información interconectados entre Hacienda y las agencias, impide monitorear el estado real de los gastos y del déficit gubernamental. Zaragoza dijo al CPI que la situación arcaica de los sistemas, que tienen más de 20 años de antigüedad y reconoce es crítica, mantiene la contabilidad del 60% de las agencias fuera de los sistemas de Hacienda. Entre estas agencias están las que mayor presupuesto consumen: Educación y Salud.
Acosta indicó que en su opinión “el gasto es lo que está fuera de control” y puntualizó el hecho de que gran parte de los pagos de deuda no se contabilizaban dentro de los presupuestos como un gasto.
“Estoy hablando de los pasados dos presupuestos. Lo que te digo es que todos los pagos que había que hacer se incluyeron, pero esto no era así antes. Antes sacaban COFINA, usaban ARRA, refinanciaban deuda, entonces había muchos pagos que estaban fuera del presupuesto. Entonces cuando tu miras te das cuenta de que hay un hueco grande, pero es porque el gasto estaba bien trepado pero no se veía porque ellos no lo contaban como gasto”, explicó.
Tanto Zaragoza, quien fungió como principal asesor en medidas de recaudo de Acosta durante su jefatura en Hacienda, como la propia Acosta atribuyeron la sobrestimación histórica a una mezcla de elementos: el uso de medidas de recaudo no probadas para cuadrar presupuestos, a las deficiencias en los estimados de crecimiento de la Junta de Planificación, e imprevistos en la economía en general.
Zaragoza reconoció que los estimados de recaudos “han sido muy optimistas” y aseguró que por primera vez para el Presupuesto 2016 se hizo una proyección “moderada”.
Acosta coincidió con el optimismo en la estimación, aunque reclamó que fue en su administración cuando se comenzó a asumir un cuadro moderado y afirmó que su principal asesor era el propio Zaragoza. Ninguno pudo explicar por qué no se hacen estimados conservadores dado el patrón de sobreestimación.
La funcionaria explicó que a su llegada a Hacienda en el 2013 encontró un estimado de recaudos con $900 millones en “medidas de aire” tales como la implantación del IVU Loto, un sistema para el cual no se tenía experiencia y que se estimó en $400 millones. Asimismo se acostumbraba a la práctica contable de “scoop and toss” de agarrar o “scoop” la deuda y tirarla o “toss it” hacia el futuro, lo que incluso ocurrió durante el primer año de esta administración, según reconoció. Sostuvo que esta práctica terminó el año pasado, pero reconoció que la razón es que el mercado prestatario se cerró para Puerto Rico por la degradación de su crédito.
Por otra parte, dijo, “la economía simplemente no ha ejecutado como proyectado”.
“La Junta (de Planificación) tiene muuucho trabajo que hacer para corregir sus cosas”, apuntó.
Esta nota fue publicada originalmente en el Centro de Periodismo Investigativo.
Comentarios
Centro de Periodismo Investigativo
El CPI fue creado como instrumento para fomentar y defender la importancia del acceso a la información y de la manera en que ésta puede ser limitada, derecho por dos vías de igual importancia. Desde su componente editorial, son un grupo de periodistas dedicados a la investigación que produce reportajes.
