Para mejorar la educación de nuestros niños y jóvenes se requiere urgentemente una profunda descentralización, desburocratización y despartidización del sistema de educación pública, así como la más completa autonomía administrativa, fiscal, operacional y curricular de todas las escuelas públicas.
Sin embargo, aunque consideramos que el proyecto Proyecto del Senado 1456 que va dirigido a crear la Ley para las Alianzas en la Educación Pública del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, tiene propuestas conducentes al mejoramiento de la gestión educativa del sistema escolar público, tenemos grandes reservas con las principales recomendaciones de transformación administrativa que propone para mejorar la educación pública de nuestros niños y jóvenes, y en particular, con el concepto de alianzas público-privada que sirve de base a dichas recomendaciones.
En el proyecto del Senado se proponen varias estrategias de transformación administrativa dirigidas a promover la innovación y calidad educativa en las escuelas públicas del País y a mejorar el aprovechamiento académico de su estudiantado. En este escrito nos concentraremos en dos de las más importantes y de las más problemáticas. Una, la propuesta de transformar las escuelas públicas del País en escuelas administradas y operadas mediante acuerdo o contrato por entidades educativas privadas o públicas con completa autonomía del Departamento de Educación. Dos, la propuesta de establecer un sistema de rendición de cuentas basado primordialmente en la administración anual de pruebas estandarizadas para medir el aprovechamiento académico a los estudiantes del sistema público. Estas pruebas se utilizarían para evaluar el desempeño de los maestros y directores, y consecuentemente, para tomar decisiones sobre sus salarios y permanencia en el empleo .
Ambas estrategias son, en buena medida, la extensión a nuestro País de las dos principales estrategias de reforma educativa promovidas en Estados Unidos por el gobierno federal en los pasados 15 años. Primero por la ley de No Child Left Behind y luego por el programa de Race to the Top del presidente Barack Obama. Ambas iniciativas federales establecen la administración de pruebas anuales estandarizadas como principal mecanismo de rendición de cuentas de las escuelas públicas. Y ambas promueven mediante grandes incentivos económicos la transformación de las escuelas públicas en escuelas charter públicas (charter public schools).
Rendición de cuentas a base de pruebas estandarizadas
El mandato federal relativo al uso de las pruebas estandarizadas como principal mecanismo de rendición de cuentas de las escuelas públicas, así como otras directrices de las leyes y programas tanto del NCLB como de Race to the Top, han evidenciado un impacto negativo profundo en la educación pública puertorriqueña. Nos extraña que dicho impacto no se haya estudiado ni evaluado a la hora de buscar explicaciones de la grave crisis y marcado deterioro por los que atraviesa nuestro sistema escolar público.
Cabe destacar que ni en Puerto Rico ni en Estados Unidos este tipo de rendición de cuentas basada en pruebas estandarizadas mandatado por el gobierno federal ha logrado su objetivo de mejorar el aprovechamiento del estudiantado y, mucho menos, el aprovechamiento de los estudiantes socioeconómicamente desventajados.
Por el contrario, un gran número de estudios apuntan a que la implantación de este tipo de rendición de cuentas llevó a que cada vez más escuelas en Estados Unidos y en Puerto Rico se les declarara como escuelas deficientes, y a que el currículo y los procesos de enseñanza en las mismas se empobrecieran significativamente. Se ha encontrado, por ejemplo, que dicho sistema de rendición de cuentas, al presionar exageradamente con sus sanciones a los directores y docentes para que concentren su atención en aquellas materias examinadas en las pruebas (lectura, matemática y ciencias), los ha llevado a reducir el tiempo dedicado a otras materias, como las artes, los estudios sociales, la educación física y la salud, así como a enfocar más en las destrezas cognitivas de bajo nivel que en lugar de las destrezas de razonamiento y pensamiento crítico.
Por otro lado, hay muy buenas bases empíricas para pensar que una de las principales explicaciones para que un creciente número de escuelas se catalogara como deficiente a partir del resultado que obtenían sus estudiantes en las pruebas estandarizas, es el gran peso que tienen los altos niveles de pobreza de la niñez y de la juventud en su aprovechamiento académico.
Es importante recordar que desde hace décadas las ciencias sociales, en prácticamente todos los rincones del planeta, han demostrado la existencia de una alta correlación estadística entre el nivel socioeconómico de los estudiantes y los resultados en cualquier prueba estandarizada de desempeño académico, como lo son las pruebas del College Board, el SAT, las pruebas de PISA y también las Pruebas Puertorriqueñas. Análisis realizados recientemente por Orville Disdier (2014), del Instituto de Estadística de Puerto Rico, y la profesora Ana Helvia Quintero (2015), de la UPR, confirman para Puerto Rico esta fuerte correlación entre los resultados de las Pruebas Puertorriqueñas y el nivel socioeconómico de los estudiantes. También lo confirman desde hace tiempo los análisis realizados por la oficina del College Board en Puerto Rico de las pruebas que administran para la admisión a las universidades del País.
Todo ello señala lo inapropiado e incluso injusto que puede ser evaluar a las escuelas, a sus estudiantes, a sus maestros o directores sobre la base de las pruebas estandarizadas de aprovechamiento como las Pruebas Puertorriqueñas. En esto nos parece que el proyecto del Senado incurre en un grave error. No solo en fundamentar su diagnóstico sobre la “grave crisis” y “marcado deterioro” que atraviesa nuestro sistema escolar público principalmente en los pésimos resultados de los estudiantes del sector público en dichas pruebas, sino también en insistir que se sigan utilizando las Pruebas Puertorriqueñas o pruebas estandarizadas similares como principal mecanismo de rendición de cuentas de las escuelas, y en particular, como principal mecanismo para determinar la permanencia o remoción de sus directores y maestros de sus puestos en las escuelas.
Escuelas Públicas Líder y la Junta de Alianzas
El otro pilar de las reformas educativas estadounidenses, las escuelas charter públicas, llega ahora a Puerto Rico en la figura de las Escuelas Públicas Líder. De manera similar a las escuelas charter públicas que promueve el Departamento de Educación federal y la ley No Child Left Behind federal, las entidades sin fines de lucro que administrarían y operarían las escuelas públicas líder lo harían mediante un acuerdo (llamado alianza en el proyecto) con una entidad gubernamental que el proyecto del Senado crea y denomina Junta de Alianzas e Innovación Educativa.
Este modelo de gerencia o gobernanza por acuerdo es lo que el Departamento de Educación federal y la ley de No Child Left Behind (Section 5210 (1)) define y promueve con el nombre de escuelas charter públicas. Aunque este término no se emplea en el proyecto del Senado, es evidente que se trata del modelo de gerencia escolar alternativa que sirve de base a las escuelas públicas líder, y al que hace referencia tanto cuando señala que es el modelo “implementado exitosamente en la mayoría de las jurisdicciones de Estados Unidos” como cuando estipula que las entidades que administrarán dichas escuelas se considerarán, conforme a ley No Child Left Behind y otras leyes federales, como organizaciones de “gerencia educativa alternativa” .
El proyecto del Senado, más allá de viabilizar el establecimiento en Puerto Rico de escuelas charter públicas en la forma de escuelas públicas líder, promueve la transformación escalonada de prácticamente todas las escuelas públicas del País en escuelas de ese tipo. Aparte de proveer diferentes rutas para que las escuelas públicas regulares, tanto rezagadas como exitosas, se transformen en escuelas líder, el proyecto mandata que cada tres años el 15% de las escuelas más rezagadas académicamente se transformarán en escuelas públicas líder.
La afirmación de que el modelo de escuelas públicas líder, y cito, se ha “implementado exitosamente en la mayoría de las jurisdicciones de los Estados Unidos de América”, tiene escaso fundamento empírico tanto al nivel nacional como estatal. En términos de resultados académicos, si bien la evidencia disponible apunta a que algunas escuelas charter han funcionado exitosamente, también indica que los resultados de muchas otras no han sido positivos. En general, para Estados Unidos, las escuelas charter no han producido mejores resultados académicos que las escuelas públicas regulares, según han documentado estudiosos de la educación de ese país (National Education Policy Center, 2015).
Por otro lado, la investigaciones también indican que las escuelas charter se caracterizan por tener un nivel de turnover de maestros mucho más alto que el de las escuelas públicas regulares. La evidencia al respecto tiende a demostrar que uno de los principales factores para que esto ocurra es el alto grado de insatisfacción que tienen muchos de los maestros que enseñan en ellas con las condiciones de trabajo que prevalecen en las mismas. En muchas de esta escuelas se ha encontrado, por ejemplo, que los maestros, además de tener muy pocas protecciones en su empleo, tienden a tener una carga excesiva de trabajo que producen en muchos de ellos un alto grado de desgaste o agotamiento (burnout) que los lleva a abandonar dichas escuelas y, en muchos casos también, a abandonar la profesión magisterial.
Por último, y de gran preocupación para muchos educadores y científicos sociales, es la gran cantidad de estudios que muestran que en muchas jurisdicciones estadounidenses las escuelas charter han incrementado las tendencias de segregación socioeconómica, racial y étnica de las escuelas y distritos en los que se han establecido.
Con este historial de las escuelas charter en Estados Unidos, no nos parece muy juicioso embarcar a todas las escuelas rezagadas de nuestro país en la ruta que las escuelas charter públicas apuntan, que es, en nuestra opinión, lo que pretende hacer el proyecto del Senado con el modelo de las alianzas que propone para administrar las escuelas públicas líder. Denominar por legislación o decreto a este tipo de escuela rezagada como escuela líder, aún sin tener evidencia de que operan u operarán como tal, aparte de ser una ficción, denota una falta de reconocimiento para aquellas escuelas del sistema público que sí han logrado destacarse como líderes por sus ejecutorias.
Se ha sugerido, por otro lado, que las universidades, especialmente aquellas con programas de educación, pudieran administrar escuelas cercanas a ellas con el fin, no solo de mejorar la enseñanza en dichas escuelas, sino también de mejorar la preparación inicial y el desarrollo en servicio de los maestros y otros profesionales de la educación. Si bien esta opción de colaboración con el sistema público pudiera llevarse a cabo experimentalmente con universidades con demostrada excelencia en sus programas de educación, consideramos que la misma debe verse solo como una alternativa más entre las diversas formas de colaboración que son posibles y que frecuentemente se dan entre las universidades y las escuelas públicas. Nuestra Facultad de Educación, por ejemplo, ha llevado a cabo por mucho tiempo proyectos colaborativos exitosos con las escuelas públicas del área metropolitana de San Juan, y en ninguno de ellos se ha recurrido a una alianza para administrar dichas escuelas.
Otra de las preocupaciones que se tiene con el modelo de gobernanza de las escuelas charter públicas, y por extensión, con el de las llamadas escuelas públicas líder que propone el proyecto, es si promueve o no la privatización de la escuela pública. Es innegable que los principales proponentes de este modelo en Estados Unidos y en otras partes del mundo, en su mayor parte provenientes del sector privado corporativo, han sido muy críticos de la escuela pública y fuertes favorecedores de su privatización. Los proponentes de las escuelas públicas líder en Puerto Rico y de las escuelas charter públicas en Estados Unidos han defendido reiteradamente su carácter público, aduciendo que, aún cuando las mismas sean administradas por entidades privadas, su carácter público se mantiene ya que continúan siendo del gobierno, continúan siendo sostenidas por fondos públicos y continúan siendo enteramente gratuitas y no sectarias. Sin embargo, consideramos que, además de ser públicas en este sentido, las agencias estatales que las regulan tendrían que asegurar que dichas escuelas sirvan un fin público, más allá de proveer a todos sus estudiantes una educación básica que les capacite para estudiar en la universidad o seguir una carrera profesional.
Por otra parte, tenemos que llamar la atención a que la creación de la Junta de Alianzas, de las escuelas públicas líder y todo el aparato administrativo que supone, es equivalente a crear un sistema paralelo, un sistema dual, un sistema segregado de educación, una forma de resolver el problema de burocracia con más burocracia. No solamente se crea un sistema dual, con poca articulación y coordinación entre las escuelas públicas regulares y las llamadas líderes, así como entre las estructuras administrativas que regulan a ambas, sino también un sistema paralelo sumamente fragmentado con múltiples escuelas manejadas por entidades independientes del DE y con poca o ninguna articulación entre sí.
Recomendaciones
Primero, sugerimos que cualquier iniciativa por transformar las escuelas públicas del País se haga de manera limitada mediante proyectos pilotos. De esta manera, se podría evaluar la efectividad de este modelo de gobernanza no solo en el desempeño académico del estudiantado sino también en su desarrollo integral como personas y ciudadanos.
Recomendamos, además, que se revise profundamente la Ley 149 de 1999, actualmente vigente, para fortalecer la autonomía escolar y su base comunitaria así como la participación de los maestros y maestras en las decisiones escolares. Aunque esta ley provee en parte para la realización de estos aspectos, todavía deja en manos del Secretario de Educación y de las oficinas centrales del Departamento demasiado poder decisional y burocrático sobre las escuelas.
Insistimos, una vez más que para mejorar la educación pública de nuestro País se requiere urgentemente mejorar las condiciones laborales, el salario, los recursos, los incentivos, la formación continua, el respeto y el reconocimiento social del magisterio.
Asimismo, debe reducirse el número de pruebas estandarizadas que se le administra al estudiantado y evitarse la utilización de los resultados de las mismas en los procesos de evaluación con consecuencias punitivas para el estudiantado, el magisterio y los directores de escuela.
El Gobierno, también, debe darle la más alta prioridad al mejoramiento de la educación y las oportunidades educativas del estudiantado de los sectores socioeconómicamente desventajados del País. Es fundamental que el sistema público asegure que las escuelas a la que asiste el estudiantado más pobre, tengan excelentes maestros y directores; currículos ricos, estimulantes y pertinentes a las realidades y necesidades de ese estudiantado.
Todas estas medidas deben ir acompañadas de reformas sociales y económicas más amplias y profundas dirigidas a reducir directamente la pobreza en nuestro País.
Igualmente, es importante adoptar una estrategia más crítica y cautelosa frente a la creciente injerencia del gobierno federal en la política educativa pública de Puerto Rico y en el uso de los fondos federales destinados a la educación pública.
Finalmente, anotamos que los cambios profundos que se necesitan en nuestro País para fortalecer la escuela pública requieren que estén fundamentados en el conocimiento y la experiencia de los maestros, directores y otros miembros de la comunidad escolar, así como en la investigación, y especialmente en la investigación educativa. Las universidades del País, y de manera notable la nuestra, cuentan con programas de posgrado en los que se realizan investigaciones que atienden específicamente asuntos, problemas y situaciones del nivel básico de la educación. Nuestra Facultad así como otras facultades del Recinto de Río Piedras, tal como la Escuela de Trabajo Social, llevan a cabo investigaciones importantes relacionadas con el sistema educativo que muy bien pudieran servir de anclaje a los proyectos de reforma educativa que se necesitan en nuestro País.
El autor es decano de la Facultad de Educación de la Universidad de Puerto Rico, Recinto de Río Piedras.
(Versión abreviada de la ponencia que presentó el autor a principios de este mes ante la “Comisión Especial para la Transformación Administrativa del Sistema Educativo de Puerto Rico” sobre el Proyecto del Senado 1456 que busca crear la Ley para las Alianzas en la Educación Pública del Estado Libre Asociado de Puerto Rico).
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Especial para Diálogo
Colaboración especial para el periódico oficial de la Universidad de Puerto Rico.
