La dimensión pública de la reforma laboral 2017 en Puerto Rico, se concretiza en la aprobación de la Ley 8 del 4 de febrero del 2017, mejor conocida como Ley para la Administración y Transformación de los Recursos Humanos en el Gobierno de Puerto Rico.
La Legislatura aprobó esta ley ejerciendo, como se ha hecho consecutivamente desde el 2009 con otros decretos de excepción, el poder unilateral de razón de Estado, luego de declarar “la existencia de una situación de urgencia económica y fiscal grave en Puerto Rico” (Ley 8, supra, Exposición de Motivos, páginas 7 y 8.). Ello para prohibir o reglamentar a gusto acciones o actividades, otrora autorizadas, legales y cónsonas con nuestro estado de derecho, con el anticipado propósito de “fomentar o proteger”, lo que entienden por “la paz pública, moral, salud y bienestar general de la comunidad…” (Domínguez Castro v. E.L.A., 178, D.P.R. 1, (2010), a la pág. 36)
Este es un estatuto que impone dramáticamente, y como nunca antes, una flexiblidad laboral permanante en las relaciones laborales de todo el sector público (Ya otros decretos de excepción y leyes especiales de emergencia y ajuste fiscal, como la Ley 7 del 2009 y la Ley 66 del 2014, habían introducido elementos de flexibilidad en el sector publico, pero ambas fueron aprobadas por periodos específicos). Flexibilidad impuesta sin considerar las grandes diferencias existentes en el marco legal que ampara el derecho a la organización, negociación colectiva y el derecho a huelga, entre otros, concedidos por nuestra Constitución a los empleados de las corporaciones públicas. Esa flexibilidad es vista, por la nueva administración, como un elemento indispensable “para atender las necesidades inmediatas en la prestación de servicios esenciales” a la ciudadanía y de lo que se trata es de reducir la legislación protectora de los derechos de los trabajadores, tanto en el ámbito público como el privado.
Lo que comenzó como un experimento excepcional en el 2009, con la aprobación de la Ley 7, se ha convertido en la norma usual de las relaciones laborales. En otras palabras, en la nueva legislación se oponen los derechos históricos adquiridos por los empleados públicos al ofrecimiento de servicios esenciales al pueblo, como si ambos fueran mutuamente excluyentes. Asunto, alto peligroso, si consideramos que muchas de esas garantías sociales, hoy convertidas en longevos y reconocidos derechos laborales, provienen en esencia del espíritu mismo de nuestra Constitución Obrera del 1952.
Si esto es así, ¿por qué los sindicatos del sector público no han denunciado amplia y contundentemente el contenido de esta ley de flexibilidad? Sospechamos que las contradicciones presentes dentro del contenido del estatuto les ha colocado en una situación difícil. Eso porque a pesar de ser una ley de flexibilidad laboral de la peor clase, como demostramos adelante, la política pública de la ley propone un Sistema de Administración y Transformación de los Recursos Humanos del Gobierno de Puerto Rico “enteramente armónico con la negociación colectiva y cuyo propósito principal es aplicar, reforzar, evaluar y proteger el principio de mérito en el servicio público”.
También, se garantiza que mientras esté vigente la crisis fiscal “el reclutamiento interno deberá ser fomentado para llenar las plazas vacantes” (Artículo 6, Sección 6.3 de la Ley Número 8, supra). Esta prioridad dispuesta para el reclutamiento interno es convergente con el interés de los sindicatos de proteger su unidad apropiada y posibilitar la promoción de sus miembros antes que el reclutamiento de personas ajenas al sistema de personal.
Ahora, bien, esa armonía está predicada en la aceptación acrítica de un sistema de personal con procesos de negociación colectiva y representación de trabajadores limitados estatutariamente. Es decir, que como parte del nuevo sistema de personal público existirán áreas de total discrecionalidad patronal, antes pertinentes a la acción sindical, pero que ahora, son terreno vedado para las uniones y estas no podrán intervenir por disposición estatutaria. Entre estas se encuentra el amplio control gerencial a la movilidad de empleados entre las dependencias del sistema.
Recordemos además, que el plan fiscal 2016, rechazado por la Junta de Control Fiscal porque tiene mayores expectativas de ajuste económico, proponía que se extendieran hasta el 2022, las disposiciones de la Ley 66 del 2014, que congelaron: nuevas contrataciones, las asignaciones presupuestarias por fórmulas a la UPR y a los municipios, los costos de servicios, los incrementos salariales y los beneficios otorgados por los convenios colectivos. En el mejor de los escenarios, hasta esa fecha será muy cuesta arriba la negociación colectiva, si es que la misma se permite. Esto, ciertamente, en disonancia con el mandado constitucional de respeto a ese derecho fundamental.
La Ley 8 del 2017 es la sexta ley de personal aprobada para regir el sistema de servicio público puertorriqueño moderno desde el establecimiento del mismo a principios del siglo pasado. El sistema ha sido altamente influenciado por la legislación federal pertinente al servicio civil federal de los Estados Unidos de América. La nueva ley de personal público derogó la Ley para la Administración de los Recursos Humanos en el Servicio Público del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley 184 del 4 de agosto del 2004 y con esta, muchas de las garantías del debido proceso de ley protegidas en las transacciones de personal dentro el sistema, especialmente aunque no limitadas, a la seguridad de conservar el lugar donde cada trabajador desempeña su trabajo.
Aplicabilidad
Las disposiciones de la nueva ley de personal no le aplican a la Rama Ejecutiva, ni a la Judicial. También, están excluidos de su aplicación: la Universidad de Puerto Rico; la Oficina del Gobernador; la Comisión Estatal de Elecciones de Puerto Rico y la Oficina de Ética Gubernamental de Puerto Rico.
En el caso de los municipios, a pesar de su exclusión les aplicará el mecanismo de la movilidad y deberán “adoptar reglamentos de personal que incorporen el principio de mérito para la administración de sus recursos humanos”. También, la ley les impone someter copia de los mismos a la Oficina de Administración y Transformación de los Recursos Humanos del Gobierno de Puerto Rico (OATRH), la que a su vez, puede realizar auditorías de cumplimiento en cuanto a las áreas esenciales al principio de mérito.
Supuestamente, y de acuerdo a la sección 5.2 del artículo 5, las corporaciones o instrumentalidades públicas o público privadas que funcionan como empresas o negocios privados están excluidas de la ley. Sin embargo, esta exclusión es altamente mediada por una intervención explícita por parte de las disposiciones del estatuto.
De acuerdo con la ley, a estas entidades le aplicará el mecanismo de la movilidad según se desprende del Artículo 2, Sección 2.1 (13) y del Artículo 5, Sección 5.2 (8). Por otro lado, las corporaciones públicas deben cumplir con la obligación de remitir mensualmente a la OATRH todas las oportunidades que surjan de reclutamiento y ascenso. Además, la OATRH es responsable y supervisa que las corporaciones provean los mecanismos apropiados para el cumplimiento de las áreas esenciales al principio de mérito, es decir, los ascensos, descensos y movilidad de los empleados, entre otros.
También, se permiten los traslados entre todas las entidades públicas y las corporaciones, según dispuesto en el Artículo 6, Sección 6.4, 2. d. Las corporaciones además, participan de los programas centralizados de formación y es la OATRH la que determina sus necesidades de adiestramiento y profesionalización, para lo que desarrollará un Plan de Becas. Ciertamente, son muchos los renglones administrativos de las corporaciones que son altamente influenciados o controlados por la nueva Oficina de Administración y Transformación de los Recursos Humanos del Gobierno de Puerto Rico. Esto se contrapone a la exclusión dispuesta en la sección que acabamos de analizar.
El Estado como empleador único
La reforma del 2017, instituyó dos conceptos de flexibilidad noveles para el sector: el empleador único y la movilidad de los empleados entre organismos gubernamentales. El empleador único se refiere a la transformación de todos los funcionarios de más de un centenar de agencias adscritas al gobierno central y más de una docena de instrumentalidades gubernamentales, que funcionan como negocios privados, en empleados del Estado, dejando de ser considerados como tales en sus respectivas agencias o corporaciones. Ello de por sí, plantea un regreso al centralismo administrativo que fue objeto de variadas reformas, incluyendo la que aprobó la Ley 184, supra, y que instauró los administradores individuales en cada una de las agencias del sistema de personal en el 2004.
De acuerdo con la política pública de la nueva Ley de Personal, precisamente la existencia de los administradores individuales provocó “gastos gubernamentales excesivos, crecimiento desproporcional del aparato gubernamental, descentralización, burocracia excesiva y duplicidad en los servicios” que ofrecen las agencias a Puerto Rico. Todos estos factores fueron estimados como agravantes a la obtención de mejores servicios para esa ciudadanía. Al respecto, la nueva administración aprobó, con la adopción del estatuto, el desarrollo de planes de clasificación centralizados para acabar con lo que consideran una desproporción salarial entre funcionarios de diferentes agencias que realizan las mismas funciones. Es decir, pretenden uniformar en un plazo de un año, las funciones y los salarios de forma descendente para propiciar ahorros en los presupuestos de las agencias.
También, y como parte de la nueva política pública, se aprobó reevaluar el rol del gobierno al respecto del ofrecimiento de centenares de servicios a la ciudadanía, con el fin de determinar “cuáles pueden ser consolidados, delegados al sector privado o simplemente eliminados porque ya no son necesarios”. En fin, se trata de una propuesta clara de sacar al gobierno de un sector del mercado de servicios y privatizar los mismos. Ello en el contexto de una legislación para el sector privado mucho más conservadora que se impuso con la aprobación de la Ley 4 del 2017, Ley de Transformación y Flexibilidad laboral del 26 de enero del 2017, que debemos identificar como la ley de reforma laboral 2017. Esto sumado a la aprobación de un tercer estatuto de emergencia fiscal, Ley 4 del 2017 y de la Ley Federal PROMESA Ley (“Puerto Rico Oversight, Management, and Economic Stability Act”), que impone una Junta de Control Fiscal (JCF) con poderes plenipontenciarios sobre cualquier poder constitucional de Puerto Rico, configuran un cuadro crítico y peyorativo a la salvaguarda de los derechos fundamentales de los trabajadores en general.
Con el Empleador Único, la nueva administración contempla crear una estructura gubernamental ágil donde puedan distribuir los recursos humanos dentro del gobierno de forma eficiente a través de su movilidad. La lógica del sistema propuesto es que la movilidad garantizará el empleo y evitará que el empleado se vea obligado a renunciar a su puesto para comenzar de nuevo en otra entidad gubernamental o no gubernamental. También, supone que creará los fundamentos de una cultura de cambio basada en la evaluación constante de necesidades, lo que a su vez, aunque no sabemos cómo, garantizará el pleno desarrollo y crecimiento personal y profesional de los recursos humanos.
Por otro lado, garantizan que el empleador único salvaguardará los convenios colectivos vigentes y las relaciones obrero-patronales imperantes. Eso resulta contradictorio porque podría resultar una propuesta de mantener las cosas como han sido en la última década donde el sistema de relaciones laborales del sector público y la negociación colectiva fueron intervenidos por leyes especiales que suspendieron temporalmente o limitaron el alcance de estos derechos. Muchas de esas suspensiones se han hecho permanantes y la expectativa es que serán reiteradas en el plan fiscal 2017 que se elabore para Puerto Rico por mandato de PROMESA.
Nota: No se pierda mañana la segunda parte de este artículo: La movilidad de empleados.
El autor es catedrático de la Escuela Graduada de Administración Pública de la Universidad de Puerto Rico, Recinto de Río Piedras. Actualmente, se desempeña como investigador adjunto invitado del Centro Europeo y Latinoamericano para el Diálogo Social (CELDS) de la Universidad de Castilla La Mancha (UCLM) en el Campus de Ciudad Real en España.
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Especial para Diálogo
Colaboración especial para el periódico oficial de la Universidad de Puerto Rico.
