El BGF: crónica de su “quiebra financiera”

El aspecto de la estructura organizacional del BGF ha sido uno de los elementos que ha contribuido al descalabro financiero de esta prestigiosa institución financiera. (Ricardo Alcaraz/ Diálogo)

3 de mayo de 2017 Por Especial para Diálogo Puerto Rico

Por: José G. García López

Se han discutido mucho en los medios de comunicación los factores que contribuyeron a la “quiebra financiera” del Banco Gubernamental de Fomento para Puerto Rico (BGF o Banco). Sin embargo, los factores que se han señalados no reflejan la raíz o esencia de las causas y contexto en que indujeron a la crisis de esta institución de tanto prestigio en los mercados financieros locales y de Estados Unidos. En este artículo reseñaremos los factores que consideramos fueron los más relevantes a la luz de nuestro conocimiento y experiencia después de haber trabajado veinticinco años en esta institución.

Trasfondo Histórico

Debemos comenzar aclarando cómo surge la idea de un “Banco de Fomento”. Desde la época de Don Ramón Baldorioty de Castro (1871) se comenzó a deliberar sobre la necesidad de un banco en el País a fin de contar con una institución financiera que sirviera para el financiamiento de proyectos relacionados con nuestro desarrollo económico. Esta idea vanguardista fue evolucionando por varias décadas hasta que mediante la Ley 252-1942, según enmendada fue creado con el nombre de Banco de Fomento. Uno de sus principales artífices fue el gobernador Rexford Tugwell que recalcaba que el País necesitaba una institución financiera para financiar su desarrollo industrial.

Posteriormente se estableció la Ley 17-1948 según enmendada, la cual se constituyó como la ley orgánica y le cambia el nombre a Banco Gubernamental de Fomento para Puerto Rico. Entre las funciones principales establecidas se destaca ser agente fiscal y asesor financiero del Estado Libre Asociado y todas sus instrumentalidades públicas. Además el BGF sirve de agente prestatario del gobierno y el sector privado; actúa como depositario principal y fideicomisario de los fondos del ELA. Aparte de sus deberes fiscales el Banco debe fomentar la economía, según está dispuesto por ley.

De acuerdo con la Ley del Banco el cuerpo ejecutivo o junta de directores que dirige al banco está constituido por siete miembros todos nombrados por el gobernador. Durante las primeras cuatro o cinco décadas el banco tuvo un rol transcendental en la economía de Puerto Rico. Fue a través del BGF que se logró facilitar el financiamiento de los principales proyectos estratégicos de infraestructura socioeconómica de la Isla. Por ejemplo, las primeras plantas de energía eléctrica, los proyectos de acueductos y alcantarillados, la red vial, sistemas de comunicaciones, la vivienda de interés social y de clase media, escuelas, la Universidad de Puerto Rico e universidades privadas. En el ámbito privado proyectos de agricultura, manufactura, comercio y turísticos; fueron también financiados por el banco. Todos estos logros del banco contribuyeron a la transformación económica del País y a sacarnos de la extrema pobreza.

Una pieza clave que influyó en el éxito que tuvo el BGF en sus primeras cinco décadas fue el personal gerencial y técnico, el cual siempre fue uno muy comprometido con la misión de la corporación pública. Recuerdo que cuando llegué al Banco aprendí rápido una frase o slogan que decía: El Banco es el Banco”. Al principio no entendía lo que significaba esta frase pero con el transcurso de los veinticinco años que trabaje allí comprendí el alcance que tenía la misma.

Otro aspecto que debe ser contemplado es que los logros que tuvo el BGF en beneficio de nuestro País ocurrió en una coyuntura donde el sector privado local colaboró muy poco. Contrario a otras jurisdicciones en Estados Unidos, América Latina y Europa; nuestro sector privado jugó siempre un papel muy conservador y pasivo en el proceso de desarrollo económico que hemos alcanzado. Es por esto que el BGF junto al Gobierno de Puerto Rico tuvo que asumir un rol muy proactivo que debió asumir en parte el sector privado. Quizás esto explique por qué hoy tenemos un nivel de deuda pública de más de $70,000 millones.

Cabe recordar que fue nuestro sector privado el que recomendó la creación de un Banco de Desarrollo con el fin de desvirtuar las funciones que llevaba históricamente el banco (“Informe Los Carrión”,1984). Este fue uno de los primeros golpes mortales que recibió el BGF, ya que lo obligó a concentrarse más en ser un banco prestatario del gobierno y abandonar parcialmente su función de fomentar el desarrollo económico. Los resultados de este cambio de dirección del banco ya los conocemos.

¿Cómo llegamos hasta aquí?

Tomando en cuenta el rol protagónico que tuvo el banco a través de nuestro proceso de desarrollo económico podemos pasar abordar los factores principales que entendemos que propiciaron su lamentable pero vislumbrante desenlace financiero.

Diseño organizacional

El aspecto de la estructura organizacional del BGF ha sido uno de los elementos que ha contribuido al descalabro financiero de esta prestigiosa institución financiera. Durante el tiempo que estuve en el banco en varias instancias el presidente del BGF era el secretario de Hacienda. Además el secretario de Desarrollo Económico (antes director de Fomento), el secretario de la Gobernación y el Director de OGP; formaban parte de la junta. Los restantes tres miembros representaban al sector privado.

Cabe destacar que el secretario de Hacienda es el principal cliente y depositario de fondos públicos en el banco. Además, es el secretario de Hacienda el que por disposición de ley tiene la autoridad de servir de examinador y declarar al BGF insolvente. De igual forma, el secretario de Desarrollo Económico es el promotor de los proyectos privados que se someten al banco para fines de evaluar algún financiamiento.

Como vemos la llamada “gobernanza” del banco estuvo siempre controlada por el equipo ejecutivo del gobernador de turno. Al tener mayoría el equipo ejecutivo del gobernador en la Junta Directiva del Banco, con el pasar de los años propició la politización de este organismo financiero y cierto “conflicto de interés” entre sus directores. Esto explica por qué se llegaron a aprobar múltiples financiamientos sin tener la fuente de pago requerida y prevaleciendo en ocasiones el criterio político partidista sobre aquellos de índole crediticia y financieros. Dichas acciones creo que contribuyeron en parte a la crisis financiera que vive en la actualidad la institución.

Fondos 936

Otro factor que consideramos importante fue el impacto que tuvo en el BGF la eliminación en el 1995 de la Sección 936 del Código de Rentas Internas de los Estados Unidos. Este banco fue una de las instituciones financieras que se benefició del acceso a los fondos 936 que existían en el sector financiero de Puerto Rico. Por disposición de ley y reglamentaria, las corporaciones bajo la Sección 936 tenían que invertir en “actividad elegible” que redundara en un estímulo al desarrollo económico.

Entre la definición de “actividad elegible” se consideraba cumplir con un requisito de depósito de sus ganancias en el BGF y en el Banco de Desarrollo Económico. A través de estos depósitos que el BGF captaba a un bajo costo los fondos, los utilizaba para prestarle a las agencias públicas, municipios y el sector privado a tasas de interés muy competitivas. Con la oportunidad de tener acceso a los fondos 936, el banco creó diversos programas crediticios por medio de sus subsidiarias y afiliadas. Estos programas de financiamiento permitieron proveer viviendas de interés social a cientos de miles de familias como el desarrollo de nuevas facilidades educativas, turísticas y comerciales en el sector privado.

Sin lugar a dudas estos depósitos contribuyeron a la capitalización del BGF y su liquidez financiera. No obstante, esta época de bonanza económica para el banco y el País culminó en el 1995 con la sentencia de muerte de la Sección 936. Esto hizo que el Banco al perder dichos depósitos (funding) tuviera que recurrir a iniciar un programa de emisión de notas (pagarés) a corto plazo que sirviera de sustituto de los fondos 936 junto con el programa de papel comercial y así poder continuar su actividad prestataria principalmente al gobierno central, corporaciones y municipios. Este fue el inicio del grave problema de endeudamiento en que se embarcó el banco en los últimos años. Por ejemplo, durante el periodo de 2009 al 2012 la administración del BGF llegó a emitir notas por más de $4,000 millones, la cuales sus primeros vencimientos comenzaron a verse en el pasado cuatrienio y el banco tuvo que incumplir el pago por su falta de liquidez.

Una alternativa que hubiera mitigado la pérdida de depósitos 936 en el BGF, hubiese sido el rescate temprano en los años noventa y de forma acelerada de los fondos públicos que tenía el gobierno en la banca privada. Recuerdo que esta opción fue considerada por la alta gerencia del banco pero luego se descartó ante la fuerte resistencia de la banca privada ya que esta también había sentido los efectos la pérdida de fondos 936. No obstante, bajo la dirección de don Juan Agosto Alicea en el 2001 se lograron traer al banco alrededor de $500 millones o el 20% de los fondos públicos que estaban en la banca privada. Aun así la banca privada mantuvo su liquidez gracias a que el 80% de los fondos públicos estaban depositados en sus arcas.

Débil gestión de agente fiscal

La gestión del banco como agente fiscal y asesor financiero del Estado Libre Asociado de Puerto Rico ha sido otro factor que ha contribuido a su crisis financiera. Esta función, que es conferida por su Ley Orgánica, fue debilitándose a través de los años y perdiendo agilidad fiscal. La función de agente fiscal es una que reviste un gran interés público, ya que la misma busca que los fondos públicos y privados que posee el banco para llevar a cabo su actividad prestataria a las agencias, municipios y el sector privado, sean concedidos y administrados de forma prudente y responsable.

A pesar de que esta función se llevó a cabo con el mayor rigor y prudencia fiscal por muchos años; durante las últimos dos décadas se fue desvaneciendo. Como toda entidad bancaria la administración del crédito es una función medular para lograr ofrecer sus servicios de forma eficiente y mantener la estabilidad financiera de la institución. Recordemos que en los pasados años los cierres de cuatro instituciones bancarias del País estuvieron en gran parte relacionados con el mal manejo de su actividad prestataria. Algo similar a esto le ocurrió al BGF, ya que se otorgaron créditos al gobierno central por muchos años, las corporaciones públicas, municipios y al sector privado; sin tener la debida fuente de repago o no cumplir con una evaluación de crédito requerida.

Esta falta al deber de “fiducia pública” fue realizada por todas las administraciones de gobierno que han pasado por el banco en los últimas dos décadas. Aquí están los financiamientos concedidos a los megaproyectos de infraestructura como el Súper Acueducto, el Tren Urbano, el Choliseo y la llamada Tarjeta de Salud. También incluye las líneas de créditos al secretario de Hacienda para cuadrar los déficit de flujo de efectivo, las Comunidades Especiales y más recientemente los $2,000 millones concedidos a la Autoridad de Transportación y Carreteras. Algunos de estos préstamos luego se “empaquetaron” (securitation) y fueron refinanciados primero a través de la Corporación de Financiamiento Público (PFC) y luego por COFINA, lo que contribuyó aumentar la deuda pública del País.

Impacto de las Comunidades Especiales

El Programa de las Comunidades Especiales ha sido uno de los más innovadores y revolucionarios para combatir la pobreza en la Isla desde la época del gobernador Luis Muñoz Marín. A pesar de sus grandes atributos y nobles objetivos; debemos reconocer que tuvo un impacto sustancial para el banco. Con la creación del Fideicomiso de Comunidades Especiales se sacaron del capital del banco $500 millones y se otorgó una línea de crédito por la misma cantidad, un total de $1,000 millones. A pesar que el banco pudo aguantar este cantazo en ese momento por estar muy capitalizado y haber recibido el repago de los préstamos concedidos para los mega-proyectos por medio de la emisiones de PFC; considero que fue una decisión muy riesgosa y poco prudente en términos fiscales. Se asumió un costo de oportunidad muy alto para el banco y la estabilidad fiscal del gobierno en el mediano y largo plazo.

Fuga de Talento

Un último factor pero no menos importante es la fuga de talento que ha tenido el banco en las pasadas dos décadas. No es pura coincidencia también que la crisis de la corporación pública comienza a observarse con la implantación de un programa de retiros en el 1995, los cuales propiciaron que cientos de empleados se retirarán a una edad temprana perdiendo la institución todo este capital humano acumulado por varias décadas. Los conocimientos y experiencias que se adquieren en el banco suelen ser únicos ya que no existe ninguna otra institución financiera en el País que tenga la compleja misión de tiene esta. Esta situación trajo serios problemas de estabilización interna, debilitándose las áreas de crédito, agencia fiscal y de operaciones; lo que ha tenido serias repercusiones en el desempeño del banco. Al igual que el resto del Gobierno de Puerto Rico, el banco nunca ha podido recuperarse de la pérdida de su capital humano.

En resumen, podríamos decir que estos cinco factores explican a grandes rasgos las causas de la lamentable “quiebra financiera” del banco. Cada uno de estos factores no son mutuamente independientes sino por el contrario interactúan de forma interdependiente en tiempo y espacio para constituirse posiblemente como la causas principales del descalabro financiero y fiscal de esta prestigiosa institución que tanto ha contribuido el desarrollo económico de nuestro País.

No podemos vislumbrar que nuestro economía vuelva a la senda del crecimiento económico sin tener al BGF como instrumento para financiar y orientar su desarrollo económico. Es necesario buscar alternativas encaminadas para salvar el banco y que el gobierno junto al sector privado contribuya de forma creativa en esta encomienda de País.

El autor es economista y profesor Adjunto del Departamento de Economía y la Escuela de Administración Pública de la Universidad de Puerto Rico, Recinto de Río Piedras.

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