Está claro que el Sur Global ya no tiene motivos para esperar un avance real del compromiso de casi medio siglo de transferir 0.7 por ciento de los ingresos de los países más ricos a las naciones en desarrollo.
Para colmo de males, se les volvió a negar la total participación en los debates intergubernamentales para lograr una mejoría general, así como en sus capacidades impositivas nacionales.
La capacidad de impulsar políticas de desarrollo depende fundamentalmente del espacio fiscal disponible, que, a su vez, depende en gran medida de los ingresos nacionales, y en especial los impuestos. Sin embargo, los ingresos fiscales en los países en desarrollo de bajos y medianos ingresos son pocos.
La razón entre impuestos y producto interno bruto (PIB) en los países más pobres ronda entre 15 y 19 por ciento respectivamente, comparados con un promedio de 34 por ciento en los estados de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
Si bien los ingresos no tributarios pueden ser un agregado significativo en algunos países, las proporciones suelen ser bajas, aun en aquellos con considerables actividades de extracción de recursos minerales no petroleros. Por lo tanto, los países de bajos y medianos ingresos deben tomar medidas para aumentar sus ingresos y para ello deben considerar varias opciones.
Eso es necesario porque el principal enfoque en las últimas décadas ha sido el de aumentar los impuestos solo si es inevitable. Se presumía que tasas más bajas aseguraban un mejor cumplimiento de las normas impositivas y, por lo tanto, aumentaban los ingresos.
El saber tributario compartido consideraba que era mejor tener una amplia base de contribuyentes, aun cuando las capacidades impositivas fueran modestas.
Por ello, los impuestos indirectos han tendido a aumentar, mientras los impuestos directos a las corporaciones e individuos tendieron a descender. Se suponía que eso sería bueno para las inversiones y el crecimiento, pese al dudoso sostén empírico de esas presunciones.
En la vasta mayoría de países en África subsahariana y América Latina, la razón entre impuestos y PIB, de hecho, se estancó o disminuyó, pues los impuestos al comercio internacional representaron la mayor parte de los ingresos tributarios. Con la disminución de los derechos arancelarios y de exportación por la liberalización comercial, la proporción de impuestos sobre el comercio cayó.
Lamentablemente, no aumentaron otros impuestos como para compensar la pérdida de los del comercio. Existe una urgente necesidad de revertir esa tendencia, comprometiéndose más con la generación de ingresos a fin de mejorar la protección social, crear empleo y favorecer una recuperación económica sostenida.
Para muchos países en desarrollo, la recaudación fiscal procedió principalmente de tres fuentes: tributos internos sobre bienes y servicios (impuestos sobre las ventas generales y sobre el consumo), impuestos al comercio exterior (la mayoría derechos de importación) y tributos directos (la mayoría de corporaciones, más que de personas).
Los impuestos a la riqueza y a la propiedad, así como las contribuciones a la seguridad social siguen siendo aportes modestos.
Pero para los países más ricos, los ingresos fiscales (la mayoría de personas) constituyen la mayor contribución (alrededor de 34 por ciento), con impuestos al consumo aproximadamente en el mismo nivel, con los aportes a la seguridad social en el orden de 26 por ciento de la recaudación fiscal y los impuestos al comercio bastante insignificantes.
Dadas las diferentes circunstancias económicas, no tiene sentido que los países en desarrollo simplemente imiten a las economías más ricas a la hora de generar ingresos. Aun entre los países en desarrollo, no hay un modelo que sirva a todos.
Y, por cierto, tampoco todo el tiempo, pues los sistemas tributarios deben evolucionar al ritmo de las circunstancias económicas. Un asunto clave es qué tasas tienen mayor probabilidad de cumplir los requisitos de recaudación efectiva y de estabilidad.
Globalización y evasión fiscal
Es necesario atender la pérdida de ingresos por la globalización, que obedece a tres razones principales:
Primero, los movimientos de capitales aumentan las oportunidades para la evasión por la limitada capacidad de las autoridades de controlar los ingresos de sus residentes en el extranjero; la evasión es más fácil en la medida en que algunos gobiernos e instituciones financieras facilitan de forma sistemática el ocultamiento de información tributaria relevante por autoridades nacionales.
Cuando dividendos, intereses, regalías y comisiones de gestión no están gravados en el país en que se pagan, es más fácil que se escapen en los países donde viven los beneficiarios. Hubo grandes depósitos bancarios de extranjeros no residentes en algunos países, como Estados Unidos, que no gravan los intereses de esos depósitos.
Segundo, puede aumentar la elusión (no la evasión), dadas las distintas normas tributarias, debido a la opción de régimen impositivo que suele ofrecer el tratamiento fiscal internacional a los ingresos de las empresas. Esto es más probable para gravar las ganancias de las operaciones internacionales de las corporaciones.
La transferencia de precios de mercancías, servicios y recursos, que se mueven entre filiales o subsidiarias, ofrece oportunidades para trasladar el ingreso a fin de minimizar las responsabilidades fiscales.
Tercero, la competencia internacional para atraer la inversión extranjera directa puede llevar a los gobiernos a reducir cargas fiscales y a aumentar concesiones a los inversores extranjeros.
Los impuestos sobre la renta se desploman desde los años 80. Así, los gravámenes que los gobiernos pueden imponer están limitados por la competencia. Estos son renuentes a aumentar los tributos o a gravar los dividendos y los ingresos por intereses por temor a la fuga de capitales.
Sin embargo, desde hace tiempo se sabe que las concesiones impositivas directas tienen poco o ningún efecto sobre el movimiento de la inversión internacional, cuanto menos atraer ese tipo de capital. Por ello, ese tipo de concesiones fiscales constituyen una pérdida de ingresos innecesaria.
Las políticas de “empobrecer al vecino” (que buscan el beneficio del país a costa de los vecinos) llevaron a muchos países en desarrollo a perder ingresos en una carrera hacia el abismo, que también involucró estándares laborales y ambientales, lo que a su vez dificulta las perspectivas de un desarrollo equilibrado, inclusivo y sostenible.
Los ministros de Finanzas y las autoridades fiscales de los países en desarrollo necesitan cooperar entre sí y con sus contrapartes en las economías más ricas de la OCDE para aprender uno del otro y para achicar la brecha entre sus intereses mutuos.
Con el enorme y creciente tamaño de la deuda pública y las limitaciones reales y fiscales imaginadas para una sostenida recuperación económica global, urge más que nunca una cooperación tributaria internacional inclusiva.
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