La reestructuración de la deuda es un elemento de la gestión y la solución de las crisis y, por ello, debe tratarse en el contexto de la coyuntura económica actual y de sus vulnerabilidades.
Los mecanismos internacionales de renegociación de la deuda no tienen que ver solo con su reducción, sino que incluyen arreglos provisionales para brindar alivio a los deudores, incluida la suspensión temporal de los pagos y la financiación.
Estos mecanismos deben abordar las crisis de liquidez y de solvencia, aunque la diferencia entre ambas no siempre es clara. La mayoría comienzan como crisis de liquidez y pueden terminar en la insolvencia, si no se resuelven rápidamente.
Las crisis de liquidez también causan graves daños socioeconómicos, como se vio en las últimas dos décadas, aun cuando no supongan un incumplimiento de la deuda soberana.
Los mecanismos internacionales deben aplicarse a las crisis provocadas por la deuda externa privada, así como por la deuda soberana. El endeudamiento externo privado suele ser la razón de las crisis de liquidez, y los gobiernos terminan socializándolo. Necesitan mecanismos que faciliten la solución de las crisis originadas en el endeudamiento privado.
Solo una de las últimas ocho grandes crisis en las economías emergentes y en desarrollo, la de Argentina, se debió a deuda soberana emitida internacionalmente.
Las crisis mexicana y rusa se debieron a deuda pública emitida localmente. En Corea, Indonesia y Tailandia la deuda externa era privada. Y en las crisis brasileña y turca la deuda privada o bancaria también tuvo un papel clave, junto con algunos problemas en el mercado de deuda pública interna.
En más de una década no hubo crisis nuevas con consecuencias sistémicas en el Sur gracias a las condiciones muy favorables de liquidez global y propensión al riesgo, tanto antes como después del colapso del banco Lehman Brothers en 2008, debido a las políticas aplicadas en las principales economías avanzadas, en particular en Estados Unidos.
Pero en este período, sobre todo en los últimos seis años, también se dio una considerable acumulación de fragilidad y vulnerabilidad debido a las crisis de liquidez y de solvencia en muchos países en desarrollo.
Podrían surgir problemas internacionales de deuda soberana en las llamadas “economías de frontera”, normalmente dependientes de los préstamos oficiales. Muchas de estas economías en desarrollo ingresaron a los mercados de bonos en los últimos años, aprovechando las condiciones excepcionales de liquidez global y propensión al riesgo.
En las economías emergentes, la deuda pública emitida a nivel internacional descendió considerablemente desde comienzos de la década de 2000 en relación al porcentaje del producto interno bruto.
Gran parte de la deuda externa de estas economías se encuentra ahora bajo el derecho nacional y están denominadas en moneda local.
Sin embargo, desde 2008 existen numerosos casos de acumulación de deuda externa privada en los mercados de divisas, emitida según leyes extranjeras. Muchos podrían sufrir pasivos contingentes y son vulnerables a las crisis de liquidez.
Una crisis financiera externa a menudo implica la interrupción del acceso de un país a los mercados financieros internacionales, el cese repentino de los flujos de capital, la salida de los inversores extranjeros de los mercados de depósitos, bonos y valores, y la fuga de capitales de los residentes. Las reservas se agotan y los mercados de divisas y de activos están bajo presión. Los gobiernos suelen llegar tarde a reconocer la gravedad de la situación.
Los préstamos del Fondo Monetario Internacional (FMI) tienen como objetivo sacar de apuros a los acreedores, mantener los pagos a los deudores al día, evitar las restricciones cambiarias y mantener la cuenta de capital abierta.
El FMI impone austeridad al deudor, con la esperanza de que la deuda se vuelva pagadera y sostenible y traiga de vuelta a los acreedores privados, mientras ejerce poca presión sobre los acreedores.
Hay problemas con las intervenciones que se imponen a países que incurren en cesación de pagos. La austeridad puede hacer que la deuda sea incluso menos pagadera. Los rescates a los acreedores crean riesgo moral, promueven los préstamos imprudentes y transforman la deuda comercial en oficial, complicando la reestructuración.
Muchos de estos problemas fueron reconocidos tras la crisis asiática de los años 90, dando lugar al mecanismo de reestructuración de la deuda soberana, diseñado originalmente en gran parte según lo propuesto por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo en los años 80 y 90.
Sin embargo, tuvo la oposición de Estados Unidos y de los mercados financieros internacionales y no obtuvo un fuerte respaldo de los países deudores en desarrollo, sobre todo de América Latina. Primero se diluyó y luego fue abandonado.
El asunto volvió a llamar la atención de la comunidad internacional con la crisis de la eurozona y luego con los fondos buitre y la reestructuración de la deuda argentina.
Después de inyectar dinero en Argentina y Grecia, cuya deuda resultó ser impagable, el FMI propuso un nuevo marco para “limitar el riesgo de que los recursos del Fondo se utilicen simplemente para rescatar a los acreedores privados” y para que estos participen en la solución de las crisis.
Si la sostenibilidad de la deuda parece incierta, el FMI exigiría una reestructuración, consistente en prórrogas y ampliaciones del plazo de vencimiento, antes de otorgar un crédito. Esto se deja a las negociaciones entre el deudor y los acreedores.
Sin embargo, no hay garantía de que esto implique un acuerdo a tiempo y ordenado. Si no se llega a un acuerdo y por lo tanto el FMI no concede nuevo financiamiento, entonces en los hechos le estaría diciendo al deudor que incumpla en el pago. Pero no interviene ni realiza propuesta alguna para proteger al deudor contra las acciones legales y otras iniciativas por parte de los acreedores.
Así, existe una necesidad de reestructuraciones que impliquen la moratoria de la deuda y controles cambiarios temporales. La decisión debe ser tomada por el país en cuestión y autorizada por un organismo independiente con reconocimiento internacional para imponer la suspensión de las acciones legales.
Si se evita la debacle financiera mediante las moratorias y los controles cambiarios, se impone la suspensión de los litigios judiciales, se brinda financiamiento suficiente y se mejoran las disposiciones contractuales, la probabilidad de alcanzar una renegociación de la deuda sería muy alta.
El papel del FMI en la gestión y solución de las crisis es irrefutable. Sin embargo, la institución no puede instalarse en el centro de los mecanismos internacionales de renegociación de la deuda. Su directorio no puede actuar como un juez o un árbitro debido al conflicto de intereses, ya que sus miembros representan tanto a deudores como acreedores.
La Organización de las Naciones Unidas (ONU) desempeñó con éxito un papel importante en la solución de varias crisis en el pasado.
El resultado de una iniciativa de la ONU fue el servicio de financiamiento compensatorio, introducido a principios de los años 60 para que los países en desarrollo con problemas de liquidez debidos a la caída temporal de los ingresos primarios de las exportaciones, pudieran solicitar el apoyo del FMI.
Un ejemplo reciente se refiere a la deuda de Iraq. Tras la ocupación del país y del colapso del régimen de Saddam Hussein (1979-2003), el Consejo de Seguridad de la ONU adoptó una resolución para instrumentar la suspensión de los derechos de los acreedores a recurrir a los tribunales para cobrar la deuda soberana.
Esta solución fue orquestada por el mismo país, Estados Unidos, que ahora le niega a la ONU un papel en la deuda y las finanzas con el argumento de que carece de competencia en estos asuntos, que corresponderían principalmente al FMI y el Banco Mundial.
*Para mayor información, ver el documento del Centro del Sur Research Paper 60 ( http://www.southcentre.int/).
